什么是连片开发？(在变化的软件环境下)
中央国务院关于加快林业发展的决定(全文如下)
(2003年6月25日)
加强生态建设、维护生态安全是21世纪人类面临的共同主题，也是中国经济社会可持续发展的重要基础。全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现经济发展与人口、资源、环境的协调，实现人与自然的和谐共处。森林是陆地生态系统的主体。林业是重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供应的重要任务。做好林业工作意义重大。为加快林业发展，实现山川秀美的宏伟目标，促进国民经济和社会发展，特作如下决定。
第一，加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求。
1.中国林业建设取得了巨大成就。新中国成立以来，特别是改革开放以来，党中央、国务院高度重视林业工作，采取了一系列政策措施，有力地促进了林业的发展。全民义务植树运动深入开展，全社会办林业、全民搞绿化的局面正在形成。“三北”防护林等生态工程建设成效显著。近年来，天然林保护、退耕还林、防沙治沙等重点工程进展顺利，部分地区生态状况明显改善。森林、湿地和野生动物资源保护得到加强。林业产业结构调整取得进展，各类商品林基地建设方兴未艾，林产工业得到加强，经济林、竹藤花卉产业和生态旅游快速发展，山区综合开发向纵深推进。森林资源的培育、管理和利用逐步形成了较为完备的组织、法制和工作体系。新中国成立以来，林业提供了50多亿立方米的木材。目前，全国森林覆盖率已达16.55%，人工林面积居世界第一。林业为国家经济建设和生态条件改善做出了重要贡献，在促进新阶段农业和农村经济发展、扩大城乡就业和增加农民收入方面发挥着越来越重要的作用。
2.经济和社会的可持续发展迫切要求中国林业发生巨大变化。随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，社会对加快林业发展、改善生态条件的要求越来越迫切，林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突出。林业不仅要满足社会对木材和其他林产品的多样化需求，还要满足改善生态条件和保障国家生态安全的需要。生态需求已成为社会对林业的第一需求。中国林业正处于重要的变革和转型时期，正在经历从木材生产到生态建设的历史性转变。
3.加快林业发展的形势依然严峻。目前，中国生态状况局部改善、整体恶化的趋势尚未根本扭转，土地沙化、湿地减少、生物多样性破坏仍在加剧。滥伐林木、乱垦乱占林地、乱猎野生动物、乱采滥挖野生植物屡禁不止，森林火灾和病虫害仍对林业构成严重威胁。林业经营管理体制已经不适应形势发展的需要。林业产业规模小，科技含量低，结构不合理，木材供需矛盾突出，林业职工和林区群众收入增长缓慢，社会事业发展滞后。从总体上看，我国仍然是一个林业资源匮乏的国家，森林资源总量严重不足，森林生态系统整体功能仍然十分脆弱，与社会需求的矛盾日益尖锐。林业改革和发展的任务比以往任何时候都更加艰巨。
4.必须把林业建设放在更加突出的位置。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，我们必须高度重视和加强林业工作，努力使我国林业有一个大发展。在实施可持续发展战略中，应把林业放在重要位置；在生态建设中，应把林业放在首位；在西部大开发中，林业应处于基础地位。
二、加快林业发展的指导思想、基本原则和主要任务
5.指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大精神，确立以生态建设为主体的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国家生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。
6.基本政策。
——坚持全国动员，全民动手，全社会办林业。
——坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先。
——坚持严格保护、积极开发、科学管理和可持续利用森林资源。
——坚持政府主导和市场调节相结合，对林业实行分类经营和管理。
——坚持尊重自然规律和经济规律，因地制宜，合理配置乔灌草，统筹城乡林业发展。
——坚持科教兴林。
——坚持依法治林。
7.主要任务。通过经营现有森林，扩大新造林，退耕还林，优化林业结构，增加森林资源，增强森林生态系统整体功能，增加林产品有效供给，增加林业职工和农民收入。力争到2010年，使我国森林覆盖率达到19%以上，主要流域水土流失和主要风沙区荒漠化得到缓解，全国生态形势总体恶化趋势得到初步遏制，林业产业结构趋于合理；到2020年，森林覆盖率达到23%以上，重点地区生态问题基本解决，全国生态状况明显改善，林业产业实力明显增强；到2050年，森林覆盖率达到并稳定在26%以上，山川秀美基本实现，生态状况进入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完整的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。
为实现上述目标，必须努力保护天然林、野生动物资源、湿地和古树名木；在主要流域、沙缘和沿海地区营造水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林；荒山、荒岭、荒田、城乡、路渠两侧都要绿化；努力建设用材林、经济林、薪炭林、花卉等商品林基地；努力发展森林公园、城市森林和其他游憩林。同时，要加快林业结构调整，提高林业经济效益；加快林业管理体制和管理机制创新，调动社会各方面发展林业的积极性。
第三，抓好重点工程，推进生态建设
8.坚持不懈地推进林业重点工程建设。要加大天然林保护工程的实施力度，严格天然林采伐管理，进一步保护、恢复和发展长江上游、黄河中上游、东北和内蒙古的天然林资源。切实抓好退耕还林(草)工程，认真落实对退耕农户的相关补偿政策，结合农业结构调整和特色产业发展，鼓励发展有市场、有潜力的后续产业，解决好退耕农户的长远生计问题。继续推进“三北”和长江等重点地区防护林体系建设，因地制宜建设多种多样的防护林体系，重点治理这些地区不同类型的生态灾害。切实抓好京津风沙源治理等防沙治沙工程，通过划定封禁保护区、植树种草、小流域治理、圈养房屋、合理利用水资源等综合措施，保护和增加林草植被，尽快有效遏制首都和主要风沙区的沙尘暴危害。高度重视野生动物保护和自然保护区建设，抓紧抢救濒危珍稀物种，修复典型生态系统，扩大自然保护区面积，提高保护水平，有效保护我国野生动物资源、湿地资源和生物多样性。加快建设以速生丰产用材林为主的林业产业基地工程，在有条件的适宜地区发展集约林业，加快各类用材林和其他商品林基地建设，增加木材等林产品有效供给，减轻生态建设压力。
9.开展全民义务植树运动，发展多种形式的社会绿化。不断丰富和完善义务植树形式，提高适龄公民履行义务的覆盖面，提高义务植树的实际效果。义务植树实行属地管理，农村以镇为单位，城市以街道为单位，建立健全义务植树登记制度和考核制度。进一步明确部门和单位绿化责任范围，落实分工责任制，加强监督检查。绿色通道工程应与道路建设和河道整治统筹规划，合理安排，加快推进。城市绿化应当把美化环境与增强生态功能结合起来，逐步提高建设水平。鼓励军队、社会团体、外商和群众植树造林，形成多主体、多层次、多形式的造林格局。
第四，优化林业结构，促进产业发展
10.加快林业产业结构升级。适应生态建设和市场需求变化，推进产业结构调整，优化资源配置，加快形成以森林资源培育为基础、精深加工为驱动、科技进步为支撑的林业产业发展新格局。鼓励集约经营，发展原料林和用材林基地。积极发展木材加工业，特别是深加工产业，延伸产业链，实现多重增值，提高木材综合利用率。突出发展新名经济林、生态旅游、竹藤花卉、森林食品、珍贵树种和药材培育、野生动物驯养繁殖等新兴产业，培育新的林业经济增长点。充分发挥我国幅员辽阔、生物资源和劳动力丰富的优势，大力发展特色出口林产品。
11.加强对林业产业发展的引导和调控。根据市场需求、资源条件和产业基础，抓紧制定林业产业发展规划，制定产业政策，引导产业健康发展，避免低水平重复建设。鼓励培育名牌产品和龙头企业，推广基地连公司、基地连农户的经营形式，加快林业产业发展。支持发展各类专业合作组织，完善社会化服务体系，培育和规范林产品和林业要素市场，允许农民生产销售木材直接见面，拓宽农民市场准入，增强林业产业发展活力。
12.进一步开放林业。充分利用国内外两个市场、两种资源，加快林业发展。针对我国林业基础薄弱、建设任务重的情况，要加大引进力度，重点引进资金、资源、良种、技术和管理经验。努力扩大林业利用外资规模，鼓励外商投资造林和发展林产品加工业。制定有利于扩大林产品出口的政策，完善林产品出口促进机制，提高我国林产品的国际竞争力。坚持“走出去”战略，加强海外林业发展。积极开展森林认证工作，尽快与国际接轨。采取有效措施，加强我国种质资源的保护和出口管理，防止外来有害生物传入。认真履行相关国际公约，加强生态保护领域的国际交流与合作。
五、深化林业体制改革，增强林业发展活力。
13.进一步完善林业产权制度。这是调动社会各方面造林积极性，促进林业更好更快发展的重要基础。要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。权属清晰且已发放林权证的，要切实维护林权证的法律效力；所有权尚未发放的，应尽快发放；权属不清或有争议的，应抓紧澄清或调解，并尽快颁发权属证书。退耕还林后，要依法及时办理相关手续。
划定的自留山应当由农民无偿长期使用，不得强行收回。山地上的树木归农民所有。对尚未绿化的，要采取措施限期绿化。
转包到户的责任山应保持承包关系的稳定。上一轮承包期满后，原承包做法基本合理的，可以直接续签；原承包做法依法明显不合理的，可以在完善相关做法的基础上继续承包。新一轮承包必须签订书面合同，合同期限按照有关法律法规执行。已续签合同，但不足法定合同期限的，在履行相关程序后，可延长至法定期限。不愿继续承包的农户可以退回集体经济组织进一步处置。
对于仍由集体管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的管理形式。凡群众满意、经营状况良好的，股份合作林场和股份制林场要继续保持经营形式的稳定，并不断完善。对于其他集中连片林地，可以采取“分股成山、分利成林”的形式，逐步将产权明晰到个人。对于分散的林地，经过合理定价，林地的所有权和使用权可以流转给个人经营。宜林荒山荒地，可以通过转包到户、招标、拍卖等形式直接确定经营主体，也可以集体统一组织开发后以适当方式确定经营主体；对适宜造林的荒山荒地，可以通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或者个人开发经营，但必须限期造林。无论采取哪种形式，都必须经过集体经济组织成员的民主决定，集体经济组织内部成员享有优先经营权。
14.加快森林、林木和林地的合理流转。在权属清晰的基础上，国家鼓励森林、林木、林地使用权合理流转，各类社会主体可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等方式参与流转。当前，要重点推进国有和集体所有的宜林荒山荒地使用权流转。对适宜造林而经营者一时无力造林的国有荒山荒地，也可以按照国家有关规定提供给附近的部队、生产建设兵团或者其他单位造林，种植的林木归林农所有。森林、林木、林地使用权可以依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或者条件。积极培育立木市场，发展森林资源资产评估机构，促进林木合理流通，调动经营者投资开发的积极性。
要规范流通程序，加强流通管理。切实做好流转的各项服务，及时办理权属变更登记手续，保护当事人合法权益。在流转过程中，要坚决防止乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林性质和公共资产流失的现象。要加强对流通后用于林业建设的资金的监督管理。国务院林业主管部门会同有关部门制定森林、林木、林地使用权转让的具体办法，报国务院批准后实施。
15.放开发展非公有制林业。国家鼓励各类社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。所有有能力的农民、城镇居民、科技人员、私营企业主、外商、企事业单位和团体的干部职工，都可以单独或合伙参与林业发展，从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实“谁造谁有、共同造”的方针。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各类林业经营者创造公平竞争环境。
16.深化重点国有林区、国有林场和苗圃管理体制改革。建立权责利统一、资产经营与经营管理相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则，将森林资源管理职能从森工企业中分离出来，由国有森林经营机构代表国家行使，履行出资人职责，享有所有者权益；逐步将目前由企业承担的社会管理职能剥离出来，移交给政府，让企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。国有森工企业要按照专业化协作的原则进行改组，妥善安置企业富余职工。国务院林业主管部门会同有关省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门研究制定具体改革方案，报国务院批准后实施。
深化国有林场改革，逐步将其界定为生态公益林和商品经营林场，并对其内部结构和运行机制进行相应调整。生态公益林应当以保护和培育森林资源为主要任务，所需经费按照行政隶属关系由同级政府承担。商品林场和国有苗圃要全面实行企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏。在保护和培育森林资源、发挥生态和社会效益的同时，实行灵活多样的经营形式，积极发展多种经营，最大限度地挖掘生产经营潜力，增强发展活力。切实关心和解决贫困国有林场、苗圃生产生活中的困难和问题。加快公有制林业管理体制改革，鼓励打破行政界限，按照自愿互利的原则，以联合、兼并、股份制等形式组建跨地区的林场和苗圃联合体，实现规模经营，降低经营成本，提高经济效益。
17.实行林业分类管理制度。在充分发挥森林各项功能的前提下，根据不同的主要用途，将国家林业分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、运行机制和政策措施。改革和完善限额采伐制度，对公益林和商品林采取不同的资源管理方式。公益林业要按照公益事业管理，以政府投入为主，吸引社会力量共同建设；商品林业应按照基础产业进行管理，资源主要由市场配置，政府给予必要的支持。凡将森林资源纳入公益林管理的，政府将通过多种方式给予投资者合理补偿。要逐步改变现行造林投资和管理方式，在进一步完善招投标制度和报账制的同时安排部分造林投资，探索直接收购各类社会主体营造的非国有公益林。公益林建设投入和森林生态效益补偿基金按照事权划分分别由中央财政和地方各级财政承担。加快建立公益性林业认证体系。
六、加强政策支持，确保林业长期稳定发展。
18.加大政府对林业建设的投入。对公益林建设、管理和重大林业基础设施建设的投入，要纳入各级政府财政预算并给予优先安排。国家财政要重点保证关系国计民生的重点生态工程建设；地方规划的区域性生态工程建设投资，应纳入地方财政预算；部门规划的配套生态工程建设投资应纳入相关项目总体预算。森林生态效益补偿资金分别纳入中央和地方财政预算，并逐步增加资金规模。以工代赈、农业综合开发等财政支农资金也要适当增加对林业建设的投入。国家在重点地区速生丰产用材林基地和珍贵树种用材林建设中，安排森林防火、病虫害防治和优良种苗开发推广等社会公益建设投资的一部分。逐步规范各类生态工程造林补助标准。随着重点国有林区改革的逐步深入，原由森工企业承担的社会事业由有关地方政府承担，国家将给予必要支持。
19.加强对林业发展的金融支持。国家继续对林业实行长期低息信贷支持政策。具体贷款期限可由银行和企业根据树木生长周期协商确定，并酌情给予一定的财政贴息。有关金融机构要适当放宽个人造林绿化贷款条件，扩大农户和林业职工小额信贷和联保贷款。林业经营者可以依法以林木抵押向银行申请贷款。鼓励林业企业上市融资。
20.减轻林业税费负担。继续落实和规范国家已出台的各项林业税收优惠政策。按照农村税费改革的总体要求，逐步取消原木和原竹的农业特产税。取消对林农和其他林业生产经营者的各种不合理收费。改革育林基金的征收、管理和使用，征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者，基层林业经营单位的资金缺口由财政解决。
七、加强科教兴林，坚持依法治林。
21.加强林业科技教育。重视林业科学的基础研究、应用研究和高新技术开发，提高林业科技创新能力。重点研发林木良种繁育、条件恶劣地区造林、重大森林病虫害防治、防沙治沙、森林资源与生态监测、种质资源保护利用、农林复合经营、森林火灾管控、主要经济林产品加工转化等关键技术。搞好林业重点实验室、重点野外观测站、林业科学数据库和林业信息网络建设。林业重点工程建设和林业技术推广应当同步设计、同步实施、同步验收。深化林业科技体制改革，国家在支持基础性和公益性林业科学研究的同时，积极推动非公益性科学研究和技术向市场推广。鼓励林业科研机构、高等院校和科技人员通过创办科技企业、建立科技示范点、开展科技承包和技术咨询服务等方式，加快科技成果转化。要加强林业技术推广服务体系建设，稳定科技工作队伍。对在林业科学研究、新技术推广和新产品开发中做出突出贡献的单位和个人，应给予重奖。完善相关政策，促进林科教技工贸结合。积极推进林业标准化，建立健全林业质量标准和检验检测体系。不断加强林业科技的国际合作。根据林业建设的特点，建立各类林业人才的教育培训体系。切实加大林业职工培训力度，提高林业建设者的整体素质。
22.加强林业法制建设。加快林业立法，制定天然林保护、湿地保护、国有森林资源经营管理、林木和林地使用权流转、林业建设资金使用管理、林业工程质量监督、林业重点工程建设等方面的法律法规，根据新形势修订现有法律法规。加大林业执法力度，严格保护和管理森林和野生动物资源，严厉打击毁林开荒、乱占林地、乱猎野生动物等违法犯罪行为。严禁随意挖掘野生植物。强化林业执法监督体系，充实执法监督力量，改善执法监督条件，提高执法监督队伍素质。加强林业法制教育和生态道德教育，为执法人员依法办事营造良好的社会氛围和执法环境。
八、加强对林业工作的领导。
各级党委和政府要高度重视林业工作。要充分认识加强林业建设在实施可持续发展战略和全面建设小康社会中的重要性和紧迫性，将其纳入国民经济和社会发展规划，做到认识正确、责任正确、政策正确、工作正确。各有关部门要认真履行职责，密切配合，支持林业发展。根据加快林业发展的需要，强化林业行政管理体制，加强各级政府林业行政机构建设。建立健全林业动态监测体系，整合现有监测资源，对我国森林资源、土地沙化等生态变化进行动态监测，并定期向社会公布。完善林业推广和服务体系，乡镇林业工作站是组织管理林业生产经营的最基层组织，要充分发挥政策宣传、资源管理和保护、林业行政执法、生产组织、科技推广和社会化服务的职能和作用。林业行业要继续发扬艰苦奋斗、无私奉献的精神，为促进林业发展做出新的贡献。
24 .坚持和完善林业建设任期目标管理责任制。要合理划分中央和地方在林业建设中的事权。中央领导全国林业工作，主要负责制定林业法律、政策和全国林业发展规划，指导和协调解决全国或跨省、自治区、直辖市的重大林业和生态问题，帮助地方政府加快林业发展。地方各级政府全面负责本地区的林业工作，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核，严格奖惩，并受同级人大监督。地方各级党委和纪检监察机关要把责任制落实情况作为干部考核、选拔、任用和奖惩的重要依据。国家重点林业工程建设应坚持规划落实到省、任务分解到省、资金拨付到省、责任明确到省的管理体制。项目建设进展情况，要定期检查，定期通报。建立重大毁林案件、违规使用资金案件和工程质量事故责任追究制度，对违反规定的，要严格追究相关领导的责任。
25.动员全社会力量关心和支持林业工作。各级工会、妇联、共青团和民兵、青年、学生组织等社会团体应当发挥各自的作用，动员社会各方面的力量，投身国土绿化事业。中国人民解放军和武警部队为保护森林、绿化祖国做出了重要贡献。他们要继续发扬优良传统，积极承担造林绿化任务。要大力加强林业宣传教育，不断提高全民族的生态安全意识。中小学教育应加强相关内容，普及林业和生态知识。新闻媒体应当将林业宣传纳入公益宣传范围。
各地区、各部门要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，认真贯彻“三个代表”重要思想，动员和组织全国人民，积极投身林业建设伟大事业，为把我国建设成为山川秀美、生态和谐、可持续发展的社会主义现代化国家而努力奋斗！
新华网2003年9月11