政府投资如何进入生产和流通领域？
然而，中国的投资需求能否扩大并促进经济增长，取决于政府投资能否有效促进社会投资。政府投资能否带动社会投资，主要看“三个方面六个是”:一是地方政府尤其是县市政府是否有充足的财力和强烈的投资意愿；二是社会资本尤其是民营企业资本是否闲置，投资信心是否充足；第三，社会资本进入政府投资项目是否存在障碍，投资渠道是否畅通。据调查，目前，地方政府的投资意愿仍然相当强烈，但许多市县政府财力薄弱，无“米”可煮；社会资本还是很多的，但是投资信心受到很多因素的制约，很难做到锅里有饭吃。以浙江为例，去年四季度，浙江企业家信心指数为88.8，跌入衰退区间；商业景气指数为107.9，同比下降40.5点，为1999以来最低。在这种情况下，政府需要彻底清除投资障碍，疏通社会资本进入政府投资项目的渠道。因此，社会资本积极参与政府投资项目的必由之路是大力推广新的项目投融资模式，运用市场机制，畅通投资渠道，实现社会资本与政府项目的有效对接。
事实上，允许社会资本积极参与政府投资项目早有政策支持。2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施。第三条“完善政府投资体制，规范政府投资行为”包含两项内容:一是“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。加快实施非经营性政府投资项目“代建制”。通过引入代建制，将项目建设职能从政府中分离出来，由项目公司实施，简化了政府管理机构，实现了建设管理的市场化和专业化，提高了政府投资效率。二是“引入市场机制，充分发挥政府投资的效益”。有三层含义:一是“各级政府应当创造条件，通过特许经营、投资补助等方式，吸引社会资本参与具有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目”，旨在鼓励采用BOT、BT等方式参与基础设施项目。其次，“对于垄断性项目，试行特许经营，通过业主招投标制度进行公平竞争，保护公共利益”，这意味着BOT等模式必须通过招投标选择业主。第三，“已建成的政府投资项目经批准后可依法转让产权或经营权，回收的资金可滚动投资于社会福利等基础设施建设”，旨在鼓励以TOT方式将回收的资金再投资于基础设施建设。可以预见，以利用社会资本为主的项目建设模式将逐步取代政府直接投资模式，从而成为基础设施、公用事业等政府项目的主要投资方式。
近年来，浙江充分发挥市场机制优势，积极将社会资本引入政府投资项目。目前BOT和TOT模式都取得了不错的效果。
BOT模式是“建设-运营-移交”模式的简称，是指政府通过授予项目特许权的方式，授予社会机构在一定期限内建设、运营并获取项目收益的权利，期限届满后将项目设施移交给政府。同时，作为项目发起人的社会组织，除投入自有资金外，项目建设所需资金大部分来自银行贷款等融资渠道，借款人还款来源仅限于项目收益，并以项目设施及其收益设定浮动抵押作为债务担保。一般适用于可以向基础设施消费者收费的项目，即政府经营的项目。BOT在实践中衍生出许多新模式:①BOOT(建设-拥有-运营-移交)模式，投资者在特许期内暂时拥有相对完整的项目产权。(2) ②BOO(建设-拥有-运营)模式，投资者长期拥有完整的项目产权，类似于永久特许经营。(3) ③BTO(建设-移交-运营)模式，项目设施建成后，政府首先偿还投入的全部建设费用，取得项目设施的所有权，然后项目公司按照事先约定租赁一定年限。(4) ④ROT(重组-运营-移交)模式适用于已经完成但已经过时的基础设施改造项目，区别在于“建设”改为“重组”。⑤ BOOST(建设-拥有-运营-补贴-转让)模式，项目建成后，投资者可以直接拥有项目资产，在授权期限内对项目进行管理。但由于非管理原因导致风险高或经济效益差，政府必须提供一定的补贴，并在授权期满后将项目资产转让给政府。⑥BLT(建设-租赁-移交)模式，即投资者在项目建成后，以一定的租金将项目出租给政府，由政府来运营。授权到期后，项目资产将移交给政府。从BOT和变异模式的角度来看，BOT模式的核心内容是项目公司对特定基础设施项目特许经营权的取得以及特许经营权具体内容的确定。这样既可以解决政府财政对项目资金需求不足的问题，又可以保证项目公司在运营过程中的收益权和政府对基础设施的最终所有权。
[案例]2007年6月，浙大网新公司获得杭州春情路过江隧道项目BOT投资人资格，投资6543.8+0.432亿元，隧道将在三年半内建成。项目移交后，杭州市政府给予浙大每年新增特许经营补助6543.8+0.5亿元；运行20年后，浙大网将项目无偿移交给杭州市政府。
TOT模式是“转让-运营-移交”模式的简称，也称为POT(购买-运营-移交)模式，是指政府在与投资者签订特许经营协议后，将已投入运营的基础设施项目移交给投资运营者，并在未来几年内凭借这一设施的收益，一次性从投资者处获得一笔资金，用于新的基础设施项目的建设；特许经营权到期后，投资者将把基础设施无偿移交给政府。
[案例]为缓解城建资金短缺，杭州城建资产经营公司以每年提供稳定补偿的方式，转让复兴大桥(钱江四桥)经营权，而不是向社会车辆收费。5438年6月+2004年10月，腾达建设公司成立杭州复兴大桥管理有限公司，取得复兴大桥的经营权。165438+10月，杭州复兴大桥经营权转让协议正式签订；65438+2月，7.65亿元经营权转让费进入杭州市财政局资产管理专用账户。
复兴大桥经营权的成功出让，是杭州市非经营性城市基础设施项目吸引社会资本的有益尝试。同时，杭州市通过TOT模式将齐格污水处理厂一期、二期整体资产转让。但浙江其他一些投融资模式，如BT、PPP等刚刚起步，还有一些尚未尝试，需要进一步探索、实践和推广。
BT模式是“建设-移交”模式的简称，是政府利用社会资本建设非经营性基础设施项目的一种融资模式。可以说实现了“政府抵押”，实际上是BOT模式的一种形式。一般来说，只适用于非经营性政府基础设施项目建设，是不能直接向基础设施消费者收费的项目。即政府为项目建设提供特许权协议，作为项目的基础。政府选择投资者，并与投资者签订投资合同。投资人现场成立项目公司，采用项目融资的投融资方式，代表业主管理建设，对工程质量、安全、工期、造价负责，并承担相应风险。最后向政府提交一个满足使用功能并具备使用条件的公共* * *基础设施。建成后由政府根据协议分期回购。这种模式可以充分利用政府资源，为政府投资项目开辟新的融资渠道，缓解政府财政压力，加快基础设施建设。2008年浙江实施的BT项目只有10多个，总投资只有1亿元，还处于起步阶段。
【案例】浙江省基础设施投资有限公司，成立于2008年6月5438+10月，主要采用BT模式投资道路、桥梁、隧道、水利、卫生、教育、自来水、污水、垃圾、保障房等政府项目。公司已签约松阳松谷平原供水项目、云和县人民医院迁建项目、龙游县第三中学迁建项目、遂昌县乌溪江水库移民项目等4个投资项目，总投资约4.5亿元。其中，松阳松谷平原供水工程是解决654.38+0.6万人饮水问题的民心工程。当地政府的前期工作已经准备好了，但是筹集资金非常困难。通过BT模式，松阳县政府前期工作和政策处理投入不到500万元，带动公司投入8000多万元。同时，目前实际完成的投资比预计投资少约10%，有效节约了政府投资；由于施工计划安排合理，资金到位及时，工期也可缩短6个月左右。
PPP模式，即“公私合作伙伴关系”，是一种现代融资模式，合作理念为所有参与方“双赢”或“多赢”。其典型结构是:特许经营项目需要私人参与部分投资，通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险和收益。通过建立有效的监管机制，特许经营项目可以充分发挥双方的优势，节约项目的建设成本和运营成本，提高公共服务质量。1992，PPP模式在英国首次应用。75%的英国政府管理者认为PPP模式下完成的项目可以节省17%的投资，80%的项目可以按期完成，20%的项目不按期完成不超过4个月，而常规招标项目只有30%的项目按期完成。同时，工程造价80%在预算内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超出预算，因为政府提出调整项目计划。根据英国的经验，应用PPP模式的项目包括:交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公安(监狱)、国防、教育(学校)、公共房地产管理。
[案例]北京地铁4号线全长28.65公里，总投资约6543.8+053亿元。可以有效缓解交通拥堵，解决骑行难的问题。由于地铁成本较高，按照北京地铁目前的收费标准很难盈利，无法直接套用BOT模式。由于缺乏政府财政资金，也很难采用传统的发展模式。北京市政府决定提供70%的项目资金，其余30%将通过项目融资方式筹集。该项目分为A、B两个相关部分，分别由政府资金和民间资本建设。A部分采用代建方式，由北京基础设施投资有限公司作为项目法人负责项目建设，通过组建北京地铁四号线投资有限公司实施；B部分采用BOT合同策略，由香港地铁公司(49%)、北京首都创业集团有限公司(49%)、北京基础设施投资有限公司(2%)共同出资的北京地铁4号线特许经营公司承担。根据特许经营协议，项目运营公司通过资产租赁协议从项目建设公司取得项目设施A部分的使用权，在30年的特许经营期内，通过客运业务和其他收入收回投资，赚取合理利润。
下一步，要抓住扩大内需的重大机遇，顺应深化投资体制改革、鼓励社会资本进入基础设施等领域的趋势，创新推广新的项目投融资模式，搭建社会资本与政府项目之间的“桥梁”。为此，提出以下建议:
一是推广以利用社会资本为主的项目建设模式，加快替代政府直接投资建设模式。在建设传统投资项目中，政府不仅负责资金的提供，还负责项目建设、监督、管理和维护的职能，具有资金提供者、项目建设者和管理维护者等多重角色。当政府要成立专门的建设管理机构时，却陷入繁杂的事务管理中，事必躬亲，分散精力，往往导致建设管理效率低下。这种传统的模式有很多弊端，已经不适应时代发展的要求，应该赶紧改革。创新的关键是通过社会资本将BT、BOT等投融资模式与代建制有机结合，让社会资本盈利，加快政府投资项目建设。
二是积极试点BT融资代理制，及时总结经验，大力推广成功经验。国际金融危机影响继续加深，中国和浙江经济下行趋势严峻。地方政府财税经济运行将面临更大压力，需要引导更多社会资金参与基础设施和民生领域投资。浙江省基础设施投资有限公司创新BT模式，通过BT融资代理制实施政府投资项目。资料显示，2008年，重庆、云南、广东、上海等地启动了数十个省级BT项目，总投资400亿元。其中，重庆朝天门两江隧道工程、昆明东南二环快速系统改扩建工程、湛江鉴江供水枢纽工程、上海浦东国际机场北通道工程等都是数十亿元的投资项目。目前浙江BT项目的投资规模还不到全国的1/40。为加快全省特别是欠发达地区基础设施建设步伐，建议浙江对正在实施的BT项目进行调研，在总结经验的基础上选择几个大型重点建设项目，在省级层面开展试点，推广BT融资代理制。借鉴重庆市《关于加强和规范政府投资项目BT融资建设管理的若干规定》，适时制定出台浙江省政府投资项目BT融资规范性文件，完善BT项目运作运行机制。
三是实现政府、投资者、金融机构多方联动，完善内外部治理机制，有效防范风险。在内部风险控制方面，项目公司引入银行、保险公司等金融机构，加大对BT、BOT融资等政府投资项目的支持力度，拓宽融资渠道，监督专项资金账户的使用，监督项目的实施和管理，监督政府进行回购担保，这与规避投融资风险是一样的。在外部风险控制方面，政府不仅要利用规划、建设、财政、审计等部门对项目进行全过程监管，还要在建设过程中引入独立的第三方中介机构对工程设计进行审查，对工程质量、进度、投资进行监督控制，直至竣工验收。
四是解决重复征税问题，切实减轻企业负担。基础设施建设周期长，投资回收慢，BT、BOT项目企业承担的风险大。因此，应通过合理的优惠政策来约束BT和BOT项目的投资，并努力防止BT和BOT项目的投资者通过降低工程质量和增加建设成本来提前收回投资。在竣工验收或特许经营期后将项目移交给政府，实际上是一种资产转让。政府向建设方支付项目回购款时，建设方需要缴纳资产转让营业税。在施工环节，施工方已经缴纳了施工营业税，如果再对转让的资产缴纳营业税，相当于重复征税，肯定会增加项目的运营成本。建议有关部门尽快明确税收征收制度，避免重复征税。