非洲的中国中学
然而，中国经济的爆炸式发展并不是靠外援实现的，中国在继续提供外援的同时，仍然坚持主要依靠国内资源发展国民经济的基本立场。
随着中国逐渐成为世界领先经济体和大量中国企业“走出去”，中国不仅在理论上质疑“外援对经济发展至关重要”的基本假设，而且在实践中开始挑战以官方发展援助为核心的主流国际发展理论。
与西方官方发展援助严格的制度设计、精确的技术定义和扎实的理论基础不同，中国与非洲的发展合作更多的是“边做边学”，并从中国对非援助的历史实践中逐渐形成了自己的运作模式。
根据几十年来中非发展合作的经验教训，结合西方国际发展理论，中国学者和发展实践者也开始建立自己的理论框架来解释中国对非援助和其他合作模式。
改革开放后，中国开始尝试对原有的援助项目进行市场化改革，90年代后，中国彻底改变了对外援助体制，逐步探索出一条具有中国特色的援助与发展合作之路。
图为吉布提铁路段。在前往机车试运行的路上，一位住在附近的当地人热情地和工作人员打招呼。(图/东方IC)
中国自身的减贫和快速发展有利于全人类的普遍发展，但中国提供的对外援助是否支持所谓的“主流”发展理论，即所谓“中国模式”的普遍性，使国际发展问题政治化了。
实事求是地说，中国提供外援和发展资源的方式，或广义地说“有中国特色的官方发展金融”(ODF)，与经合组织发展援助委员会倡导和实践的官方发展援助模式有很大区别。
就中非整体经贸关系而言，最突出的特点是国有资金即官方资金占据多数地位。仅比较中国与OECD主要成员国对非贷款的构成，就可以明显发现，中国对非民间贷款的比例微乎其微；而OECD主要成员国的数据在44%-67%之间。[1]
官方和国有金在中的高比例不合作，是由中国国内国有经济的主导地位决定的，并得到政策性银行等金融体系的强化，短时间内难以改变。
就官方资金支持的项目而言，中国对非发展合作与西方主导的官方发展援助也存在很大差异。基于相对成熟的“官方发展援助”模式(简称ODA)，中非发展合作的独特性主要体现在以下几点:
1，捐助国和受援国之间的关系
西方国家的ODA建立了捐助国和受援国之间的单向依赖、等级和从属关系。另一方面，南南合作框架下的中非发展合作试图在双方之间建立平等互利的合作关系。这种本质属性差异在实践中被无限放大，在具体项目/计划的各个层面都有所体现，尤其是在项目/计划的制定和选择阶段。
在ODA的日常运作中，捐助国的双边援助机构、多边开发机构和独立咨询专家往往会针对捐助国的问题开出“药方”，制定相应的援助方案。近年来，虽然西方ODA一直在强调提高受援国的自主权，但实际上，受援国很难参与到这一决策机制中来，因此他们的意见无法得到重视。
对此，前发援会发展合作中心主任斯特里特恩提出了当代官方发展援助的核心矛盾:“如果援助项目是为了受援国的利益而制定的，为什么援助国需要通过提供资金支持来鼓励受援国接受这些项目？另一方面，如果援助项目不利于受援国的自身利益，受援国为什么要接受援助国制定的这些项目？[2]
相反，在中非发展合作中，非洲合作伙伴通常会主动提出所需项目清单，而中国则根据项目的可行性、所需资金量以及是否能促进中国国内产业的发展来选择项目，并在建立相互了解后签署合作协议。这种由受援国/伙伴提出项目的模式在日本的对外援助和发展合作中也很常见，被称为“基于请求的模式”。
可见，中非发展合作的平等互利并不停留在双方的宣传层面，而是由基于双方需求的决策机制决定的，根植于中非发展合作的核心。
从效果上看:ODA的项目选择机制具有较高的理论合理性，但往往不能满足受援国的实际需要和条件，效果大打折扣；中非发展合作“以需求为基础”的项目选择机制体现了平等互利的原则，能够更好地吸收合作伙伴的意见。
然而，近年来也出现了中国的援助承包商与受援国政府事先达成“台面下”协议，然后从中国政府争取资金的现象，造成了中国的资金浪费，一定程度上损害了援助项目的预期效果。可见，这种机制仍然难以避免受援国国内政治经济因素对项目选择的偏好。
资料图来源:东方IC
2、统一救助机构。
西方国家的ODA模式多由统一的国家援助机构实施，如美国国际开发署和DFID。这些双边援助机构与国家外交机构并行工作，相互支持，对研究项目和援助项目的人力资源投入相对充足。
中非发展合作不是由一个统一的援助机构实施，而是通过几个政府部门和政策性银行之间的协调机制来推动。受限于行政级别，名义上主管援外工作的商务部援外司对其他部门没有控制权。因此，中国对非援助和发展合作项目往往更多受到传统外交部门的制约，人力投入极度不足，制度设计僵化，研究工作极度落后。
相比之下，USAID在全球有近8000名员工，其中东道国当地员工近5000人，此外还有600多份非行政性个人合同[3]；在每一个美国驻发展中国家的大使馆中，大多数都设立了美国国际开发署的半独立办公室，雇佣了十几到几十名员工，其中许多是当地人；日本国际合作协会(JAIC)也有近65 438+0 700名工作人员，多达30 000名日本青年JICA海外小组成员(志愿者)被部署在各国的项目地方办事处，以支持每个项目的运作。[4]
反观中国，商务部援外司只有200多名工作人员，即使加上经济合作司，也只有几百名工作人员；在中国驻发展中国家的使馆中，规模较大的会设立经济商务参赞处，安排几名工作人员，最多一两个负责协助，而规模较小的驻华使馆往往不设商务处，商务参赞处只能办理协助等事宜；中国的援助与合作项目基本不会雇佣当地人来支持项目运作。人力资源配置严重落后于项目规模要求，中非发展合作项目的实施尚无法推进，更谈不上研究工作。
3.援助与国际政治经济治理结构的关系。
ODA表面上只是对援助事项的具体规定，实质上却是战后形成的西方主导的国际政治经济格局中不可分割的重要组成部分。ODA以OECD发展援助委员会为核心，以传统捐助国的双边援助机构为主力，相互支持，体系完整。这种双边援助体系得到了以欧美为主的世界银行、主要洲际开发银行和国际货币基金组织的支持，早已形成了一套封闭的规范和范式。
中非发展合作得到了发展中国家特别是新兴市场国家的支持，但由于脱离了ODA体系和规范，在国际上仍处于弱势地位，往往难以提出系统的反驳意见。
事实上，上世纪六七十年代的日本对外援助受到了西方国际发展理论家的严厉批评，其情况与现在的中国非常相似。日本虽然做了很多解释工作，但也只能被动地加入开发援助委员会，接受这些规范的约束。
4.计划援助与项目援助之争。
依靠各自援助机构强大的研究能力，传统援助国非常重视各部门之间的提前规划和协调，因此计划援助或部门援助在ODA中占据绝对主导地位。一个援助计划大多包含许多细分的援助项目，力求在节约资源的条件下达到最佳的发展效果。
例如，对一个国家农业领域的援助计划可能包括整理土壤产权、改善灌溉系统、农村青年就业培训和改善农民生活。这种模式的项目帮扶覆盖面广，即使设计科学，也难以避免多层分包项目造成的浪费。为了解决这一问题，西方传统的援助国政府大多采用服务采购的方式，将一个方案中的每个项目承包给各自领域能力较强的公司和部门。
而中非发展合作则以金融试点工作为主，往往采用俗称“一揽子”的模式实施合作。具体来说，中方拟定对某国一段时间内的援助与合作项目的资金支持总额，即“一揽子”，再由非洲国家和中国承包商协调投资项目，放入“一揽子”中，争取双方政府同意。这种相对粗放的合作模式，绝对以项目帮扶为主，单个项目往往难以产生辐射效应和保持连贯性，影响发展效果。
实行项目援助这种合作模式的主要原因是:一方面，中非发展合作运行时间短，合作经验不足，合作机制不完善；另一方面，统一援助机构的缺失制约了援助方案的研究和设计能力，也阻碍了政府购买服务的推广。
中国农业专家正在中国援助布隆迪农业专家组示范场指导布隆迪当地农民。(图/人民日报)
仍以前述农业计划援助为例，土地产权的整理需要法律专业知识和经验；灌溉系统的改善需要农业发展能力和经验；农村青年的就业培训需要教育领域的能力和经验；农民生活的改善需要民政、社工、福利工作的综合知识。这种专业知识、能力和经验的广泛覆盖，只能通过一个横跨国内多个部门的统一援助机构来实现，现有的跨部门协调机制难以满足全方位的要求。
当代西方ODA主要通过提供技术援助来提高受援国的能力水平，一般不再将援助资金用于投资基础设施建设，因此计划援助是更合适的方式；基础设施仍是中非发展合作的重点领域之一，自然由具体项目组成。项目帮扶的模式简单易操作，有利于将资源集中到重点项目上，往往只需要某个政府部门或者某个公司参与，也可以避免资源的浪费。
5、外援与受援国政府的关系
虽然近年来强调受援国的自主权，但脱胎于支持殖民地发展的ODA仍然强调双边援助机构和非政府组织的作用，往往忽视受援国各级政府的作用。
捐助方之间关系的不平等是ODA的本质之一:捐助国采取“有条件援助方式”，要求受援国接受附加条件并在某些领域进行改革，这本身就隐含着对受援国政府的不信任。
这些援助机构和非政府组织直接向受援国国民提供公共产品和服务，实际上在教育、医疗、公共卫生等领域形成了“平行政府”的公共服务体系。这种安排看似克服了一些受援国政府的腐败和低效，但从长远来看不利于受援国政府的能力建设和受援国的长期发展。
不仅如此，这些援助机构和非政府组织往往提供非常优厚的待遇和收入水平，吸引了大量曾经在受援国政府机构工作的人员，导致受援国政府能力进一步丧失，鼓励受援国依赖国际援助。
相反，中非发展合作强调双边政府的地位和作用。大多数中国机构和公司不直接参与提供公共产品和服务。中国国际扶贫中心(IPRCC)和商务部还为受援国政府提供大量学习和培训机会，以加强其治理和服务受援国人民的能力。
资料图来源:中国国际扶贫中心
6.“软基础设施”与“硬基础设施”之争
如上所述，二战结束后的很长一段时间里，传统援助国帮助非洲国家建设了大量基础设施，并提供了大量相关贷款。然而，随着发展中国家债务危机的爆发和“新自由主义”对发展经济学的影响，ODA逐渐放弃了对基础设施建设的投入，贫穷弱小的非洲地区难以有效提高基础设施水平。
国际发展研究中对政府能力的强调、新自由主义的盛行以及苏联解体后转型国家问题的出现[5]导致ODA开始关注软基础设施的建设，将物质基础设施建设的投资缺口留给私人投资。
所谓“软”基础设施，主要是指法律法规、业务规范、人力资源等无形基础设施。发展经济学和国际发展研究都认为，软基础设施、道路交通等“硬”基础设施也为一个国家或地区的日常经济社会运行提供基础支撑。
自1990年代以来，中非发展合作一直侧重于道路交通、公共设施等硬基础设施建设。大量的中国基础设施资金和实力，极大地提升了非洲整体的基础设施水平，促进了各国和地区的经济发展。中国在改善非洲基础设施方面发挥的作用在国际上受到好评，已成为中非发展合作的重要特征之一。
7、援助与产业合作项目的关系
传统捐助国和重视基础设施建设一样，早期非常重视非洲生产性地区的建设，为该地区国家建设了一些工厂，促进了经济增长。然而，随着经济全球化的逐步推进，这些工厂因管理机制不良和技术水平低下而逐渐失去竞争力，引发了国际发展研究的反思。
近年来，欧美国家纷纷推出保护本国工业生产的援助政策——即不使用本国财政支持可能导致本国纳税人失业和经济损失的政策，如美国对外援助必须遵循的“美国制造”原则，ODA对非洲国家实际生产领域的支持完全停止。
当代ODA模式中基本没有对生产性领域的投资援助，基础条件较差的非洲无法吸引足够的私人投资，严重制约了ODA的发展效应和受援国发展能力的提高。
中非发展合作向非洲伙伴提供大量生产领域的投资作为“工业援助”，如最近提出的国际产能合作项目，帮助非洲国家实现适合自身发展水平的工业化，促进经济增长。
这些“投资援助”和产能合作项目大多不采取传统的赠款援助形式，而是将优惠贷款、优惠出口信贷、合作工业园区和股权投资相结合，为合作项目提供启动资金和合适的中国企业合作伙伴，并帮助其落地。这种发展合作模式取得了明显的发展成果，但由于不符合ODA标准，难以纳入现有的ODA数据。
8、对外援助监督体系
为了监督援助国政府预算的支出部分，防止出口信贷损害受援国的债务可持续性，当代ODA模式对资金和项目的透明度有了更高的要求，包括严格的信息披露、报告和定期项目审计/监督制度。这些制度旨在确保援助预算的最佳发展效果，消化和吸收项目运作中的经验和教训，防止受援国贪污和挪用这些资金。
然而，对于受援国政府来说，数十个多边/双边援助机构往往要求在一年之内提供数百份关于可行性研究、财务审计和项目监督的详细报告，这造成了巨大的资源浪费，而原本为确保援助效率而建立的制度在实际操作过程中也成了负担。
目前，中非发展合作没有建立公开的信息披露制度，缺乏第三方审计和监督机制，透明度低。这种情况不仅不利于合作双方学习和传递在原有项目中总结的经验教训，也使人们对中非合作各种项目的发展效果产生质疑，更不符合我国对财务预算的审计政策，亟待改进。
资料图来源:视觉中国
9.绑定问题
附带条件援助是指援助国在购买援外物资和服务的过程中，利用行政手段要求受援国购买援助国的本国产品。由于国际经济发展的不平衡，用同样数量的援助预算可以购买到的发达国家(援助国)的产品远远少于发展中国家(受援国)的同类产品，因此捆绑比例是影响援助资金使用效率的重要因素。
随着发达国家经济结构逐渐从主要依赖第一、第二产业(援助物资的主要生产领域)向以服务业为主导产业转变，传统援助国通过几十年的努力，大幅降低了ODA资金的捆绑比例，北欧和斯堪的纳维亚国家、英国等国家实现了对外援助的“零捆绑”。
尽管如此，官方发展援助的各种规则仍然使援助项目更容易为捐助国的承包商所利用。直到2007年，一些南欧国家的援助捆绑比例仍然很高，如意大利为36%，西班牙为30%。即使在标榜无私援助的美国，其捆绑比例也高达33%；就连世界上人均收入最高的国家之一奥地利也达到了22%。[6]
中国对发展合作的资助也处于较高水平:100%的中国产品捆绑了礼品和无息贷款，而优惠贷款和优惠出口信贷的捆绑比例从90%到70%不等。这些约束性条款一般会在援外合作项目的资金协议中明确列出，经双方认可后在项目招标中实现。
近年来，非洲国家与中国的经济实力差距扩大，中国的捆绑政策受到国际社会和非洲伙伴的批评。在此背景下，中国政府开始尝试在中非发展合作项目中采购更多非洲产品和服务，以满足降低捆绑比例的要求。
10，资助的融资设计
从支持项目融资设计的角度来看，除技术援助外，资金援助仍是当代ODA的主要方式之一，即捐助国直接向受援国政府提供资金支持，并要求其在满足民主和善治等要求的基础上将这些资金投资于发展项目。
尽管官方发展援助为此设计了大量的监督系统(见第8点)，但贪污和挪用援助资金的现象仍然很普遍。刚果民主共和国前总统蒙博托被曝出挪用超过10亿美元援助资金到海外银行账户的丑闻。相比之下，中国在与非洲的基础设施建设合作项目中，采用了“以资源换基础设施”的融资设计，较好地控制了资金被贪污挪用的风险。
应该指出，上述十点是官方发展援助模式和中非发展合作模式之间的差异，而不是差距。与ODA模式相比，中非发展合作在许多方面具有明显优势，甚至代表了国际发展合作的未来发展趋势；同时，ODA模式中也有很多中国可以借鉴的地方。
虽然发展援助和南南合作这两种发展合作模式的最终目标在于发展中国家的经济增长和社会福祉的改善，但它们选择实现这一目标的手段和资源却大相径庭。
造成这些差异的原因是复杂的，涉及不同国家的不同发展进程和对发展问题的不同看法。最根本的原因在于中国对自己发展中国家地位的自我认同，以及在国际关系中坚持平等互利的原则。
这主要体现在两个方面:一方面，ODA是受援国依赖捐助国的不平等合作模式，双方权利义务失衡；中非发展合作是一种平等的合作方式，互利共赢是其本质属性。另一方面，中国作为发展中国家，虽然发展水平高于大多数非洲国家，但仍面临自身发展的严峻任务，需要在国际合作中更加关注自身利益。
近年来，尽管经合组织一直试图说服中国和其他新兴市场捐助者加入传统捐助者的行列，但中国对此并未表现出明显的兴趣。中国拒绝加入发展援助委员会或接受ODA范式，不仅是为了维护自身的独立性，也是因为ODA在本质上不符合中国对非洲和发展问题的基本看法。如果套用其理论框架来理解中非发展合作，结果注定水土不服。